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我國轉移支付制度的現狀 

我國現行轉移支付制度主要有四種形式：一是體制補助和上解；二是一般轉移支付；三是年終結算補助或上解；四是專項補助。其中，前三種轉移支付方式，統稱為財力性轉移支付，專項補助也稱專項轉移支付。與轉移支付制度并列，中央政府對地方的補助還有一種特殊的形式，即稅收返還。從規模上看，中央對地方轉移支付總量增幅明顯，轉移支付的總規模從1994年的497億元增加到2008年的18663億元，增長了37.5倍。從結構上看，財力性轉移支付比重不斷上升，專項轉移支付所占比重從1994年的72.6%下降到2008年的53.4%，相對應的，財力性轉移支付比例從27.4%上升到46.6%。 

2009年起，我國進一步規范財政轉移支付制度，簡化為一般性轉移支付、專項轉移支付兩類。其中，一般性轉移支付包括原財力性轉移支付，主要是將補助數額相對穩定、原列入專項轉移支付的教育、社會保障和就業、公共安全、一般公共服務等支出，改為一般性轉移支付；原一般性轉移支付改為均衡性轉移支付。 

現行轉移支付制度存在的主要問題 

轉移支付制度的目標，是解決地方政府之間財力不均衡的問題，也就是按照黨的十七大報告的要求，使“地方財力與事權相匹配”；進一步推論，在假設不同地方政府行政效率和財政支出效率完全相同的前提下，轉移支付制度的根本目的是實現全社會的公共服務均等化。但我國現行轉移支付制度存在的種種缺陷，直接導致了其在整體上不具有均等化效應。 

政策取向短期內難以改變，既定原則加劇了地區間財力差異。為保證分稅制財政體制改革的順利推行，當時中央政府做出了“存量不動”的原則性規定。按照保護地方政府既得利益的思路，中央政府從分稅制改革中集中起來的收入，絕大部分仍需按基數返還給地方。稅收返還除以1993年地方實際收入為基數外，還與“兩稅”增長率掛鉤，“兩稅”增長越快，中央對其稅收返還的額度也就越大。這樣，經濟發展越快的地區得到的稅收返還越多。我國現行轉移支付體系中，稅收返還占有較大比例。2008年，中央對地方稅收返還4282億元，轉移支付合計18663億元，稅收返還的規模接近轉移支付和稅收返還總額的1/5。稅收返還制度在維護了發達地區既得利益的同時，也拉大了發達地區與落后地區間的財力差距。除稅收返還外，體制補助的數額也由基數法來確定，專項補助也有不少是按基數法來分配，只能增，不能減。“存量不動”的原則性規定，實際上將地區間財力的差距固化了。我們調查的3個省均屬于中部地區，稅收返還收入占其全部上級轉移補助總額比例均小于全國平均20%的水平，最低的不足10%。而在經濟發達地區，這一比重將高于20%。 

結構安排不合理，具有均等化作用的一般轉移支付比例偏低。我國現行轉移支付方式中，只有一般性轉移支付是嚴格按照各地標準財政收入和標準財政支出差額以及轉移支付系數計算確定，其他的轉移支付方式在分配時都是采用基數測算、增量返還等方式。地方標準財政收入主要根據各稅種的稅基和稅率計算確定。標準財政支出按地區經濟性支出構成，財政供養人數和支出水平等因素測算。轉移支付系數參照當年一般性轉移支付總額、各地區標準支出大于標準收入的收支差總額等因素確定。由于測算計算過程充分考慮了各種因素，一般性轉移支付的均等化作用比較明顯，但其在轉移支付總規模中比例偏低。2008年，中央財政對地方一般性轉移支付3404億元，僅為稅收返還和轉移支付總額22945億元的15%。我們調查的3個省數據顯示，一般性轉移支付占中央對其轉移支付總的中所占比例均在20%左右。 

政府間事權關系劃分不清，對專項轉移支付資金的分配和使用產生不利影響。第一，范圍涉及過寬。專項轉移支付設置的目的，是投向具有明顯的外部性、需要多級政府共同完成的基礎性項目和公益事業項目。但由于各級政府間事權界定不清，我國專項撥款的范圍涉及了幾乎所有原本應屬于地方政府事權的項目，包括：基礎設施建設、企業技改、支援農業、科教文衛、社會保障、行政管理、公檢法等。第二，配套要求過高。中央財政下撥地方的專項資金，有相當部分要求地方財政配套。客觀上看，這些專項資金的配套要求，對地方財政構成了很大壓力，很多情況下已經超出了基層財政的承受能力。因此，出現了不少取消專項轉移支付配套要求的呼聲。筆者認為，要求地方政府對部分專項轉移支付提供配套資金有其合理性，關鍵是如何選好項目和把握配套資金的總體規模。從理論上講，要求地方政府對部分專項轉移支付進行配套，可以從政策上引導地方政府按照中央的要求，將財政資金投向一些具有正外部性的行業和領域，體現中央宏觀調控的政策導向性；從實踐上看，要求地方對中央項目配套，有利于督促地方政府加強對項目建設和資金使用的監督管理，提高資金的使用效益。目前配套政策的問題，是不區分項目統統要求配套，致使地方財政有限的財力無所適從。第三，項目安排不當。據審計署公告顯示，目前參與中央轉移支付資金分配的部門多達37個。據不完全統計，2005年中央財政分配的239項專項轉移支付項目中，有41項存在內容交叉重復的問題，涉及資金156.37億元；有65項沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元，占專項轉移支付資金總額的20%。 

現行的轉移支付制度未能從根本上縮小地方政府間的財力差距。據調查資料顯示，從省級情況看， 2007年，東、中、西部的省（區、市）本級人均可用財力（按財政供養人口計算，下同）分別為16.98萬元、7.30萬元和10.38萬元，縣級人均可用財力分別為7.08萬元、3.52萬元和3.83萬元。中西部地區人均可用財力明顯低于東部地區；從市級情況看，前10位人均可用財力為12.04萬元，后10位為3.76萬元。前者是后者的3.2倍。其中最高的市為18.99萬元，最低的市僅為2.80萬元。從縣級情況看，前20位人均可用財力為19.19萬元，后20位為2.43萬元。前者是后者的7.89倍。無論是東部、中部還是西部地區，縣級人均可用財力均低于省級和市級。 

財力不均衡導致不同區域間基層政府提供的公共服務水平差距較大。據對全國部分縣（區）2007年教育、醫療、社保方面的部分指標進行分析發現，地區間公共服務水平差異過大。從義務教育階段生均公用圖書和百名學生占有專職教師數由高到低排名情況看，前20個縣生均公用圖書平均為46冊、百名學生占有專職教師數平均為13名；后20個縣生均公用圖書平均為9冊、百名學生占有專職教師平均為5名。前者的這兩項指標分別是后者的5.1倍和2.6倍；從每千人擁有醫院衛生院病床數和醫技人員數由高到低排名情況看，前20個縣每千人擁有醫院衛生院病床數平均為4張、醫技人員5名；后20個縣每千人擁有醫院衛生院病床數平均為1張、醫技人員1名，前者的這兩項指標分別是后者的4倍和5倍；從城市和農村低保標準由高到低排名情況看，前20個縣每人每月城市和農村低保標準分別平均為301元、164元；后20個縣分別平均為94元、24元。前者的這兩項指標分別是后者的3.2倍和6.8倍。 

規范和改進轉移支付制度的思考和建議 

財政轉移支付制度作為中央政府宏觀調控最為重要的制度安排，既是一種經濟工具，也是一種政策手段。對于完善轉移支付制度，本文提綱挈領地提出四條建議。 

第一，準確界定轉移支付制度的政策目標。轉移支付制度作為財政體制構架的關鍵內容，其最終目標應與財政體制安排一致，即定位于實現公共服務的均等化。具體而言，就是理順政府間財政關系、均衡地區間財力差距，使全國各地的居民平等地享有政府提供的各項公共服務。從短期來看，我國的轉移支付制度主要應體現三個方面的功能：一是補助功能。彌補基層地方政府經常性財政支出的缺口，確保政府機構正常運轉并為轄區提供基本的公共服務。二是再分配功能。體現中央財政的再分配職能，逐步縮小地域間財力差距。三是調控功能。作為財政政策的重要部分，發揮宏觀調控作用，促進經濟平穩較快發展。 

第二，調整優化轉移支付模式。政府間轉移支付有兩種形式，自上而下的縱向轉移支付和同級政府之間的橫向轉移支付。長期以來，我國實行的是單一的縱向轉移支付模式，穩定性不夠、透明度較低、隨意性很大，長期以來為財政理論界和財政工作者所詬病。我們的建議是借鑒部分西方國家的經驗，逐步嘗試以縱向轉移支付為主，橫向轉移支付為輔的轉移支付模式。其中，縱向轉移支付側重于解決縱向財力不均衡問題和實現宏觀調控政策目標，以專項補助和特殊補助為主；橫向轉移支付側重于解決經濟落后地區財力不足的問題，以一般性轉移支付為主。事實上，2008年四川汶川大地震后，各省在中央統一要求下，對四川省提供的財政援助，就是橫向轉移支付的一種特例。這樣的模式，有助于減輕中央財政的壓力，同時也有助于簡化轉移支付結構，提高轉移支付的透明度。 

第三，歸并完善轉移支付方式。從我國轉移支付制度改革發展的方向來看，由一般性轉移支付和專項轉移支付共同組成的轉移支付體系雛形初見。按此框架，我們建議，一般性轉移支付的調整方向：一是將與財力均等化政策目標不相適應的稅收返還并入一般性轉移支付，逐年降低并最終取消稅收返還。二是將種類繁多的體制補助、民族地區轉移支付、其他補助、原體制補助、稅費改革轉移支付、結算補助等項目逐步并入一般性轉移支付。專項轉移支付的調整方向：一是結合中央和地方事權的重新界定，除保留對地方的救災、扶貧、農業開發等特殊專項補助外，其余屬于地方事權的項目一律取消。二是明確專項設置的宏觀經濟調控職能和階段性，將需要永久保留的專項并入一般性轉移支付。三是合理選擇要求地方配套的專項，配套要求應充分體現政策引導意圖，并考慮地方財政的承受能力。 

第四，規范健全轉移支付制度體系。一是普遍采用公式化分配。規范分配依據，逐步用 “因素法”替代“基數法”，提高分配透明度。引入人口數量、轄區范圍、人口密度、自然環境狀況等不容易被人為控制的客觀因素，設置權重和比例，用科學的公式取代人為分配。二是完善轉移支付法律體系。抓住《中華人民共和國預算法》修訂的契機，將轉移支付制度的內容、形式、依據、用途、管理和監督等內容以立法形式予以明確和規范。三是設置專門的轉移支付管理機構。考慮成立一個專門的決策和執行機構來行使轉移支付管理職能，一方面負責轉移支付方案的設計、修訂、相關因素數據的收集和計算；另一方面，統籌管理中央各部委對下的各項轉移支付，避免資金安排的隨意、分散、交叉和浪費。（學習時報 執筆人：程光 李沐欣 孟憲東 劉大群 朱民安 施維雄 周石平 原永勝 陳超）

來源：新華網

  【責任編輯： 李甲】